Mercedes Molina Ibáñez
Catedrática Emérita de Geografía Humana
Universidad Complutense de Madrid
1. Introducción
En los últimos 25 años se ha ido configurando una importante reivindicación social, iniciada en las provincias de Teruel y Soria, extendiéndose a los territorios de la España interior, significados por un proceso emigratorio rural-urbano-metropolitano, con objeto de visibilizar una situación problemática derivada de los constatados desequilibrios territoriales y de la falta de equidad social. De la ignorancia y en ocasiones de la justificación de un proceso asociado a la transformación de una economía agraria a otra industrial y de servicios, esencialmente desde 1960, se pasa a una toma de conciencia cada vez más intensa.
La voz de los territorios es escuchada y se asume la existencia de una España desigual, que requiere una nueva política territorial y no sólo sectorial, determinada por el Estado y las Comunidades Autónomas. Su existencia ya se había significado en diferentes investigaciones presentadas en el primer Congreso de Ordenación del Territorio, celebrado en Madrid en 1978, considerándolo uno de los retos de la transformación de la España democrática, y nuestra Constitución también lo recoge. Incluso la entonces Comunidad Económica Europea, aconsejaba invertir en provincias ya despobladas, en infraestructuras, medio ambiente y patrimonio, esencialmente en las Comunidades Autónomas que habían accedido a Fondos Estructurales en el periodo 1994-1999.
El progreso social y económico de España es incuestionable, nuestro crecimiento nos ha ido acercando a regiones y países más avanzados, pero no ha determinado una cohesión interna, responsable de una emigración interior forzada, ya que en los lugares de origen no se daban las circunstancias adecuadas para acceder al empleo, a mejores condiciones de vida, ni a una promoción social. Llama la atención que un problema conocido, asumido en ocasiones como reto, que ha determinado reivindicaciones sociales importantes, incluso con repercusiones políticas, se haya mantenido sin relevantes cambios. Más de medio siglo de configuración y un cuarto de conciencia colectiva que determinó su inclusión en la agenda política del Estado y de las CC. AA., nos induce a reflexionar si estamos ante un proceso irreversible o sí, por el contrario, una España más equilibrada territorialmente y más equitativa socialmente es posible.
2. La desigualdad socioterritorial como problema
Significamos algunos datos que reflejan actualmente grandes contrastes socioterritoriales. El 48,3 % del territorio español tiene menos de 12,5 habitantes por kilómetro cuadrado, cifra considerada por la Unión Europea para territorios escasamente poblados, situándonos por detrás de Finlandia, Estonia, Suecia y Lituania. Si exceptuamos los dos países nórdicos, ya que su escasa población por encima del paralelo 60 obedece a condiciones climáticas extremas que han determinado sociedades singulares y no a una emigración, nos significamos aún más. También resulta relevante que el 70% de la población resida en los municipios mayores de 20.000 habitantes, que suponen el 5,1 % de todos los municipios; que el 53 % de los efectivos demográficos se concentre en los municipios mayores de 50.000 habitantes (1,8 %) y el 16 % de la población en los seis municipios que tienen más de 500.000 habitantes (0,07 % de los municipios de nuestro país).
Asimismo, si consideramos que más del 38 % del valor del PIB se concentra en las Comunidades Autónomas de Madrid y Cataluña, esencialmente por sus dos sistemas metropolitanos, constituyen un punto de partida esencial para analizar y comprender las complejas causas que explican nuestros desequilibrios socioeconómicos territoriales y sus consecuencias (Molina et al. 2023).
2.1 La relación crecimiento económico – territorio: causas que explican la configuración de una España desigual no cohesionada.- El crecimiento económico español asociado a la transformación de una economía agraria a otra industrial y de servicios, con efectos sociales y territoriales, ha sido significativo e incluso recientemente acelerado. Las vicisitudes derivadas del ocaso de nuestro Imperio, de los cambios e inestabilidades políticas de los siglos XIX y XX, que desembocaron en nuestra guerra civil y en la dictadura franquista, configuraron tiempos de avances y de significación internacional, alternados con otros de grandes retrocesos y aislamiento. Nuestro proceso ha sido discontinuo, configurando una importante brecha entre España y los países europeos tradicionalmente industrializados. No es hasta el denominado Plan de Estabilización del año 1959 cuando se configura una industrialización y una base energética más estable en España, con desarrollo entre los años 1960 y 1970, pero que ya acusaba una profunda crisis en los países más avanzados, teniendo su mayor expresión entre 1970-1973. Esa industria intensiva en mano de obra no cualificada y menor en capital, se acoplaba al subdesarrollo español y a la fuerte presión demográfica en los territorios rurales.
Entre 1960 y 1975 se configura una primera etapa de crecimiento económico, sobre unas actividades industriales muy poco sólidas, una desagrarización sin cambios estructurales de calado y un aumento de los servicios debido a un turismo internacional no planificado. Se fundamentó sobre unos principios, no exclusivos de España, si bien sus efectos han sido mayores: un modo de producción de crecimiento intensivo a corto plazo, que medía sus éxitos sobre el valor del producto interior bruto, de la renta y del empleo, sin evaluar costes sociales, ambientales y territoriales, junto con un modelo territorial de concentración urbana-metropolitana, de la inversión, del empleo, de la producción, de la calidad de vida, de la promoción y por ello de la población, amparado en la eficiencia de las economías de escala y de aglomeración. Los desequilibrios territoriales y la desigualdad social se acrecentaron, fundamento de una emigración forzada rural-urbana-metropolitana, que con diferente intensidad ha persistido hasta el momento actual.
A partir de 1975 España se enfrentó a dos procesos de transmutación de gran calado. De un lado el económico, ya que no era un país competitivo, en un contexto internacional en el que los países más avanzados asumían el nuevo paradigma de la ciencia, la tecnología, la información y el capital, se iban integrando los países emergentes y el extractivismo protagonizó economías subdesarrolladas, en un proceso de creciente globalización, unido al crecimiento del comercio internacional.
Por otro lado, era prioritaria la transición de la dictadura a la democracia, para ir construyendo los pilares de un Estado en libertad, capaz de afrontar los retos de modernidad, mediante nuestra incorporación a la entonces Comunidad Económica Europea. No es hasta finales de la década de 1980 cuando se aborda el cambio industrial con resultados pobres y perdiendo peso socioeconómico, con efectos sobre el crecimiento del paro, ya que la población excedente no se adaptaba a las exigencias de las nuevas actividades. El sector agrario se acopló a la Política Agraria Comunitaria, con cierto alivio social, y en el sector servicios el turismo fue clave, junto con el subsector de la construcción más adelante. Una situación difícil que de nuevo se sustentó en ese modo de producción de crecimiento económico intensivo apuntado y su modelo territorial de concentración asociado.
Era esencial aumentar el empleo, elevar nuestro producto interior bruto y por ello la renta, a partir de los fondos europeos recibidos, para converger con territorios más dinámicos, y de hecho se logró. Si en el periodo 2000-2006 todas las CC. AA., con excepción de Cantabria, recibieron fondos por objetivo 1 (baja renta) o por objetivo 2 (crisis industrial), y España a partir de Maastricht, por su baja renta, en el periodo 2014-20 por su nivel de renta solo quedó Extremadura y el crecimiento de la renta estatal determinó la salida de los fondos correspondientes. Un cambio tardío y un crecimiento proyectado en la renta, pero unido a una economía poco sólida, ha condicionado no solo desigualdades internas, sino nuestra vulnerabilidad en los periodos de crisis internacionales, caso de 1970-1983; 1993-1998, 2008-2014, durante la pandemia, 2020, o por coyunturas mundiales sobrevenidas y derivadas de la guerra de Ucrania. A su vez, las cortas salidas de las crisis, para disminuir problemas, apostaron por el crecimiento a corto plazo, sobre los mismos indicadores y variables y la gran ciudad como motor de innovación y éxito (Gráfico 1). Desde 1960 se ha primado lo sectorial frente a lo territorial y actividades que podían determinar logros cortoplacistas, medidos sobre indicadores y variables cuestionables, en amplios territorios, caso de Estado o de Comunidades Autónomas, que enmascaraban diferencias internas graves (Molina Ibáñez, Pérez-Campaña y Hernando Sanz, 2022).
Durante un importante periodo de tiempo se aceptó una realidad que se creía incuestionable, al menos políticamente, y el rechazo a lo rural se generalizaba. Sin embargo, a finales de 1990 surgen críticas a las desigualdades existentes, visibilizando sus efectos sociales, aumentando el descontento y determinando reivindicaciones colectivas que significaban la brecha rural-urbana-metropolitana, generada en buena parte por la orientación de las políticas públicas. Entre 1999 y 2001 se configuran dos plataformas sociales, Teruel Existe y Soria YA; a la gran manifestación celebrada en Madrid en 2019, fundamentada en el abandono institucional, acudieron más de 150, integradas en la denominada España Vaciada, expresión poco afortunada ya que tampoco está vacía, viven personas afectadas por la gran desigualdad.
Una reivindicación que determinó una mayor conciencia y compromiso político. En el Estado se pasó de un Comisariado de Reto Demográfico a un Ministerio asociado a una Vicepresidencia, las CC. AA. también lo incorporan con planteamientos muy diferentes y las plataformas sociales pasaron a ser nuevos partidos políticos con expresión en las urnas, destacando por su éxito estatal no mantenido (Teruel Existe) y por el autonómico (el ya citado, junto con Soria YA), si bien en las últimas elecciones europeas su articulación con otras plataformas territoriales bajo la denominación de EXISTE, no ha tenido el éxito que esperaban. Sin embargo, esa reclamación de derechos no se ha perdido, dada la escasa efectividad de los cambios, y la persistencia de graves problemas y el descontento frente a la desigualdad, parece beneficiar el crecimiento de partidos o grupos ultraconservadores. Todo ello nos lleva a considerar que la despoblación conforma una situación mucho más compleja que la estrictamente demográfica (Molina Ibáñez, Hernando Sanz y Pérez-Campaña, 2023; Rodríguez-Pose, 2020).
2.2 Las consecuencias de la emigración en territorios de la España interior.- El gráfico adjunto, refleja fielmente la movilidad demográfica por las razones expresadas, dadas las pérdidas de población a escala municipal de buena parte de la España interior, incluyendo ciudades intermedias que, por su escasa fuerza, configuran provincias con menos de 12,5 habitantes por km2, caso de Soria, Teruel y Cuenca.
La progresiva disminución de capital humano responsable de una despoblación no frenada, contribuyó a vincular el problema casi en exclusiva con sus efectos demográficos que, si bien son trascendentales, no son únicos. La salida de población ha determinado una pérdida de recursos que ha configurado un desequilibrio entre población activa y dependiente; un cambio esencial en su estructura, por la masculinización, un envejecimiento progresivo, por la disminución e incluso ausencia de nacimientos y por la imposibilidad de reemplazos generacionales. La población española en general se caracteriza por su envejecimiento y su tasa de fecundidad es una de las más bajas del mundo (1,18 hijos por mujer, cuando el reemplazo se sitúa en 2,1) fruto de la transición demográfica, pero la emigración agrava el problema. En 2022, la población de más de 65 años significaba el 20%, alcanzando dos puntos más en los municipios de menos de 10.00 habitantes y un 33% en los inferiores a 500; en los de más de 10.000 habitantes es algo menor, un 19,3 %.
Las consecuencias económicas son trascendentales, de un lado por la no incorporación de territorios con potencialidades al sistema productivo general, algunas asociadas a actividades tradicionales propias de un saber hacer local, que en ocasiones se ha perdido; de otro, porque la desinversión casi permanente ha generado una gran brecha con los territorios más dinámicos, que se agranda progresivamente y resta competitividad. La carencia de infraestructuras es evidente, tanto económicas (transporte, comunicaciones, energéticas o hidráulicas), como sociales (servicios públicos básicos de sanidad o educación, o privados de comercio o banca).
El abandono ha generado también consecuencias ambientales graves, que se traducen en pérdida de biodiversidad, de recursos naturales, incluyendo suelo y agua, o en riesgos, caso de incendios forestales. También se detectan importantes repercusiones sociales propias de sociedades cerradas poco conectadas (individualismo, desconfianza, inmovilismo o rechazo al foráneo). Consecuencias importantes propias del tamaño municipal que afectan a la gobernanza local y a su integración con otras administraciones, al afianzamiento de un municipalismo que ha propiciado inversiones no orientadas a su transformación productiva y a veces sobredimensionadas; o determina una incapacidad para gestionar o reclamar ciertos fondos. Consecuencias demográficas, económicas, ambientales, sociales, territoriales y de gobernanza, han configurado una verdadera crisis de territorio y unos estrangulamientos que deben ser corregidos y que una estrategia demográfica con dimensión territorial debe considerar, y no acciones aisladas con escasa repercusión en transformaciones estructurales.
Ante la convivencia de territorios ganadores a costa de perdedores, de territorios dinámicos junto con otros en retroceso y abandono, origen de una brecha socioterritorial rural-urbana-metropolitana persistente a lo largo de más de 60 años, cabe preguntar si el proceso es irreversible o es posible un cambio de tendencia.
3. La transición ecológica y un modelo territorial jerarquizado: realidades que posibilitan cambios de tendencia
Si la década de 1970 fue decisiva para las grandes transformaciones mundiales, no lo fue para el modo de producción de crecimiento intensivo, ni su modelo territorial metropolitano, cuyos efectos planetarios ya eran significativos. El protagonismo del capital y sus logros determinaron una progresiva ignorancia de la Naturaleza y sus recursos, incluso a la hora de definir la competitividad territorial; tan solo la Organización de Naciones Unidas empezó a relacionar crecimiento económico y medioambiente. Significamos la conferencia de Estocolmo de 1972, el Informe Brundtland de 1987, fundamento de la sostenibilidad ambiental y de los riesgos planetarios; la conferencia de Rio de 1992, junto con las Convenciones de Cambio Climático y Biodiversidad, la Conferencia de París de 2015 y la Agenda 2030 junto con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Después de más de 50 años existen conciencia y compromisos mundiales para transformar el crecimiento económico tradicional en un desarrollo sostenible, bajo el denominador común de Transición Ecológica. Las alteraciones planetarias asociadas a causas antrópicas están mayormente reconocidas y asumidas, esencialmente por la Unión Europea y por consiguiente por España, si bien todavía su afianzamiento se ve condicionado por acontecimientos internacionales, caso de la guerra en Ucrania o por liderazgos políticos a diferentes escalas, que hacen del negacionismo una seña de identidad ideológica. El cambio no se puede interrumpir y afecta a escala global y local, no en vano los límites planetarios de Joham Rockström (2009) prácticamente se han sobrepasado.
3.1 Transición ecológica y transformaciones económicas y territoriales en España.- Si asumimos que, de acuerdo con los principios del informe Brundtland, el modo de producción intensivo y cortoplacista, junto con la metropolización territorial han tenido efectos negativos sobre el comportamiento en general del planeta, la transición ecológica debe ser el motor de cambio socioeconómico y territorial en España. Debe entenderse transversal al conjunto de la producción, al territorio y a la sociedad, no debe asumirse de una forma sectorializada, ni puede dejar al margen el cambio de modelo territorial. Si las políticas públicas esenciales para su desarrollo no se construyen sobre estos principios, será incompleta y sus efectos muy parciales. Todo ello al amparo, si no se producen grandes alteraciones, de la “Europa Verde” y de la innovación, que han determinado parte de la orientación de los Fondos del Marco Financiero plurianual (2021-2027) y del instrumento de recuperación Next Generation EU. Transición ecológica y cambio productivo son indisociables.
Pero también afecta necesariamente al cambio de modelo territorial y prueba de ello son las nuevas potencialidades, cada vez más asumidas, de los territorios tradicionalmente marginados. De una parte, las rurales, no en vano la Unión Europea ya las definió en la Conferencia de Cork (1996 y 2016), sustentadas sobre una diversificación de sus actividades y funciones, unidas al desarrollo rural, también presente en la comunicación de la Comisión: “Una Visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE”. En el denominado Pacto Rural, en el “Rural Proofing”, o en la actual Reforma de la PAC. Las inquietudes por el mundo rural asociadas al desarrollo sostenible cobran fuerza, así como el revisionismo necesario de buena parte de sus actividades agrarias, determinadas por el proceso de crecimiento tradicional, siendo el uso del agua uno de los más problemáticos. Cambio productivo y ruralidad también son indisociables.
A su vez, adquieren significación las ciudades intermedias. De una parte, por las crecientes externalidades negativas de las metrópolis. Es el caso del incremento de la contaminación por la gran movilidad diaria, la congestión, las desigualdades socioeconómicas internas, el problema de vivienda y la carestía de vida o diferentes problemas de salud configuran ya territorios-problema y no solo impulsores del dinamismo económico. Pero también por sus potencialidades, reconocidas por la Organización de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (CGLU), al incluir las otras ciudades, denominadas intermedias, como motores de vertebración socioterritorial. Su diversidad es grande, pero se pueden considerar aspectos positivos genéricos: su exclusión ha restado posibilidades al crecimiento económico, están experimentado un dinamismo significativo, por iniciativas de la pequeña y mediana empresa; tienen mayor posibilidad para la interacción de actores locales con las instituciones públicas, a efectos de configurar calidad de vida, dinamismo y resolver problemas. La conservación del talento, unido a la identidad territorial han propiciado emprendimientos locales duraderos; su patrimonio es trascendental y tienen mayores posibilidades de crear flujos urbanos-rurales.
En definitiva, si la transición ecológica la asociamos en España, de una parte, a un cambio progresivo de la producción y del modelo territorial, lograremos beneficios ambientales y por supuesto una mayor cohesión y vertebración territorial; territorios que siempre se han caracterizado solo por problemas, ahora lo son también por sus potencialidades. Las políticas públicas deben considerar una estrategia económica con dimensión territorial capaz de corregir los estrangulamientos existentes, poner en valor las potencialidades y configurar actuaciones jerarquizadas sobre territorios funcionales con integración rural-urbana. Sin embargo, la tendencia postpandemia nos indica que el protagonismo que está adquiriendo la descarbonización y el cambio energético no están ayudando a un desarrollo rural efectivo, y los procesos de descentralización territorial parecen diluirse. Se intuye una consideración, de nuevo muy sectorial, de la transición ecológica, escasa valoración de sus efectos territoriales, junto con problemas de gobernanza entre Estado-Comunidades Autónomas- Municipios y deficientes interrelaciones de ministerios y de consejerías, lo cual es preocupante. De seguir así, la esperanza de un verdadero cambio para paliar desequilibrios y desigualdades, disminuye. Un ejemplo lo podemos encontrar en el proceso de crecimiento de energías renovables en su dimensión rural.
3.2 Impactos de las energías renovables: conflictos de uso en los territorios rurales.- En los últimos años se ha desarrollado un proceso de descarbonización para reducir los gases de efecto invernadero. Si en 2011 la generación de electricidad por carbón representaba el 15,46 %, en 2023 el 1,45 %; si en 2011, las fuentes no renovables representaban el 50 % y las renovables el 29 %, en 2023 se había invertido. Proceso sustentado por una normativa muy específica que, con frecuencia, prima los impactos ambientales muy asociados al paisaje, apenas el desarrollo rural y muy deficientemente a la pérdida de suelo agrario de alto valor. Es el caso de la Ley de Cambio Climático y Transición Energética, el Plan Nacional Integrado de Energía y Clima (PNIEC) y la Transición Justa. Sus luces han sido trascendentales, hemos conseguido mejoras ambientales y la consideración de isla energética con beneficios importantes, pero no hemos analizado sus sombras territoriales.
Si el PNIEC considera que la generación y las infraestructuras energéticas se ubicarían esencialmente en zonas urbanas e industrializadas, cuando se analiza la localización de la producción eólica destacan Galicia, Castilla y León, Aragón y Castilla–La Mancha; por la solar fotovoltaica, Extremadura, Castilla-La Mancha y Andalucía esencialmente. La ratio producción–consumo determina déficit importantes en los territorios más dinámicos, frente a los excedentes de los despoblados.
La descarbonización constituye una importante orientación de la transición ecológica, pero no tan polarizada, porque sus sombras por localizarse esencialmente en zonas rurales están siendo visibles y sus beneficios locales han sido escasos y no evaluados. La simple producción no genera desarrollo y las medidas compensatorias han sido muy poco efectivas, en parte por su muy deficiente tratamiento normativo; desconocemos los impactos de dicha producción, la pérdida de suelos de alto valor agrario y el conflicto de usos generado, así como el efecto tractor del autoconsumo y de las Comunidades energéticas. Algunas significaciones industriales, caso de Aragón y de Extremadura, pueden ser importantes pero, de nuevo, lo rural puede quedar vinculado al abastecimiento de necesidades industriales y urbanas, sin que el cambio transforme tendencias pasadas (Molina Ibáñez, Pérez-Campaña, Hernando Sanz y Moya-Gómez (en prensa)).
Hubiera sido muy necesario un marco normativo general que determinara qué se entiende por transición ecológica en su conjunto, y sus objetivos a corto, medio y largo plazo, en relación con el marco competencial territorial. Conocemos el proceso de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a 1990 y con estimaciones para 2030-2050, pero desconocemos qué retos nos planteamos para conseguir mayor crecimiento económico con sostenibilidad ambiental y mayor cohesión socioterritorial; podían haber sido definidos como marco referencial en el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
4. A modo de conclusión
Analizar la configuración de los desequilibrios territoriales e inequidades sociales en España es imprescindible para comprender que nuestro proceso de transformación socioeconómica ha tenido territorios ganadores y perdedores, que las políticas públicas han sido responsables, que excede una consideración demográfica y que la responsabilidad y el compromiso son colectivos. El pacto de Estado para configurar una Estrategia de cohesión social y territorial con actuaciones a corto, medio y largo plazo es esencial.
Requiere inversiones públicas que reduzcan la brecha actual existente y configuren una competitividad territorial acorde con los nuevos procesos; que favorezcan un desarrollo rural diversificado por actividades y funciones y un dinamismo de las ciudades intermedias por la unión de procesos descentralizadores y sus nuevas potencialidades, y que propicien jerárquicamente los derechos sociales hoy deficientes en los territorios desfavorecidos.
El momento actual es único, ya que los efectos planetarios de una trayectoria de crecimiento intensivo a corto plazo, sin determinar costes asociados, han configurado una transición ecológica que abarca desde lo local a lo global y que añade valor a la Naturaleza como pieza fundamental de un crecimiento sostenible y duradero. Por otra parte, la polarización territorial sobredimensionada del crecimiento, cuyas externalidades negativas son evidentes, introduce la necesidad de un modelo vertebrador, no excluyente, rural-urbano-metropolitano. Pero si no nos comprometemos con la transición ecológica, ni la consideramos transversal al sistema productivo, ni la asociamos a un nuevo modelo territorial, de nuevo nuestros logros serán parciales.
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Este artículo forma parte de Dossieres EsF nº 56: «El futuro de la agricultura y el mundo rural», correspondiente al Invierno 2025
