En esta ocasión, el monográfico correspondiente a Otoño 2021 de Dossieres EsF propone un debate sobre la naturaleza de la crisis —económica, pero también social, ecológica e institucional— abierta por la pandemia y sobre las políticas que las instituciones comunitarias han arbitrado; políticas destinadas tanto a promover la reactivación de las economías como, sobre todo, a sentar las bases de una profunda transformación estructural de las mismas.
Este número ha sido coordinado por Fernando Luengo y Lucía Vicent.
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Presentación
Desde que se registró el primer caso del virus, a comienzos del mes de diciembre de 2019, el rápido avance de la pandemia ha tenido trágicas consecuencias para la salud y ha puesto en jaque a las economías de todo el mundo, sin excepción. Cuando se escriben estas líneas, la enfermedad ha alcanzado a cerca de 220 millones de vidas y ha dejado más de cuatro millones de muertos a sus espaldas. En el terreno económico, la incontrolable transmisibilidad del virus supuso la paralización de la actividad económica, que, a pesar de los diferentes intentos de reactivación, todavía queda lejos de la situación prepandémica. Incluso en las economías más fuertes, como las comunitarias, que cuentan con más recursos para articular una respuesta urgente y adecuada para afrontar este desafío, la recuperación está muy lejos de haberse consolidado. La emergencia sanitaria ha demostrado las carencias del modelo económico imperante. La pandemia ha cuestionado los cimientos mismos del proyecto comunitario, abriendo un escenario de incertidumbre que se proyecta sobre el futuro de la Unión Europea (UE) y de las economías que la integran.
En este dossier proponemos un debate sobre la naturaleza de la crisis —económica, pero también social, ecológica e institucional— abierta por la pandemia y sobre las políticas que las instituciones comunitarias han arbitrado; políticas destinadas tanto a promover la reactivación de las economías como, sobre todo, a sentar las bases de una profunda transformación estructural de las mismas.
La primera contribución propone una reflexión que, trascendiendo la coyuntura y la situación concreta de cada economía, ponga sobre la mesa algunas de las cuestiones centrales referidas a las políticas europeas que apuntan al proceso de construcción y a la institucionalidad de la UE. A lo largo del texto, Fernando Luengo y Lucía Vicent realizan una valoración de la respuesta comunitaria en tiempos de pandemia, sus objetivos y resultados. Toman como punto de partida, de un lado, la herencia económica e institucional del proceso de construcción europea, y de otro, los rasgos más sobresalientes de la crisis económica y social desencadenada a partir de la irrupción de la enfermedad. Examinan la rapidez y coordinación de las políticas llevadas a cabo, la magnitud de los recursos movilizados y su distribución y la originalidad o no de las vías de financiación activadas. Desde esos parámetros, los autores plantean la discusión sobre la orientación de las medidas adoptadas en línea con su potencialidad para sentar las bases de un modelo capaz de frenar la crisis económica, social y ecológica que padece Europa (y la economía global). Con esa perspectiva, alcanzan algunas conclusiones relevantes. Los mecanismos activados por la UE han superado algunas de las barreras institucionales que parecían piezas inexpugnables del edificio comunitario y han movilizado una cantidad sustancial de recursos en formatos inéditos. Sin embargo, todo indica que la respuesta comunitaria ha estado muy condicionada por la institucionalidad vigente y por los intereses articulados en torno a la misma, por el peso que tiene la industria financiera, la limitada vocación redistributiva que caracteriza el proyecto europeo y el papel prominente desempeñado por las grandes corporaciones. Estos elementos han determinado en buena medida la hoja de ruta, tanto de las instituciones comunitarias como de los gobiernos de los países miembros. Ello lleva a los autores a concluir que, teniendo en cuenta la encrucijada histórica que supone la crisis actual y la dimensión de los problemas coyunturales y estructurales a resolver, la respuesta de la UE ha sido insuficiente, contradictoria y sesgada.
En el siguiente artículo, Wolfgang Streeck nos habla del juego de responsabilidades que ha operado en el tablero europeo a raíz de la pandemia, demostrándonos, una vez más, que la Unión Europea no está a la altura de los acontecimientos. El COVID-19 se ha tratado como una cuestión más y ninguno de los jugadores se ha preocupado por resolver los asuntos fundamentales que pone de manifiesto la enfermedad (de dónde proviene el virus, si es consecuencia de la actividad humana, si son posibles otros episodios pandémicos, cómo evitarlos en el futuro…). Los actores protagonistas de la partida europea contra el COVID-19, concretamente las instituciones centrales de la Unión y sus Estados integrantes, han sido incapaces de articular una respuesta coordinada y funcional, capaz de amortiguar los efectos de la propagación del virus, atender sus causas y plantear soluciones de la entidad que exige la situación. Por el contrario, sus movimientos, alentados por la estructura institucional de la UE, apuntan en múltiples direcciones y desvelan imprecisión y desorganización. La Comisión y el Parlamento europeos, por su lado, han encontrado en la pandemia la oportunidad para tomar el poder, extendiendo su jurisdicción sobre los Estados miembros. Estos últimos, por su parte, han continuado con su vieja táctica de trasladar los problemas y las responsabilidades hacia arriba, acogiéndose a los mandatos europeos para eludir culpas por sus acciones y, de ese modo, quedar también al margen del juicio de sus electorados nacionales. Además de verificar cómo las tácticas de unos y otros han favorecido la disfuncionalidad de los mecanismos de respuesta europeos, el autor señala la ausencia de la UE en espacios donde su presencia era obligada. Uno de los ejemplos más clarificadores escogidos por Streeck es la política global en torno al coronavirus, donde la deserción de la UE contrasta con el predominante papel de otras potencias mundiales, entre las que destaca Estados Unidos.
A continuación, el artículo «Pacto Verde Europeo: no es sostenible todo lo que reluce. Por una alternativa ecosocial en una Europa pospandemia» desgrana una de las grandes apuestas de la UE para atender la emergencia climática. Su autora, Judith Carreras, afirma que, probablemente, dicho pacto es el ejercicio narrativo más ambicioso desde la creación de la Comunidad Económica Europea y la propuesta más articulada desde el Tratado de Maastricht, hace treinta años. Una apuesta estratégica de las élites de la UE para relanzar el deteriorado proyecto europeo, contradictoria en sus fines y que genera importantes tensiones, incluso entre sus defensores. La paradoja, según el texto, es que se propone dar respuesta al desafío climático acelerando el modelo económico de globalización neoliberal que ha causado esta crisis multidimensional. La deriva del capitalismo hacia lo verde provoca divisiones dentro de diferentes facciones de las élites, descritas por la autora, que demuestran la polémica que envuelve la gestión de la crisis ambiental, dentro y fuera de Europa. En lo que concierne a la UE, se podría decir que ésta dispone de herramientas y margen de acción para guiar una verdadera transformación a la altura del reto climático; sin embargo, en la práctica, éstas chocan con los muros del constitucionalismo europeo de mercado. Un constitucionalismo sin constitución que se sustenta en la superposición de las normas comunitarias al derecho estatal nacional y que prevalecen sobre las decisiones gubernamentales, impidiendo o limitando la capacidad de intervención en la economía a través de la creación de empresas públicas o la nacionalización de empresas en sectores estratégicos, entre otras vías. A través del tratamiento particular de estas cuestiones y del señalamiento de los límites y contradicciones que envuelven el Pacto Verde Europeo, se insiste en la necesidad de su traslación al debate público para, de ese modo, servir de impulso en la consolidación de una alternativa ecosocialista para una Europa pospandemia.
A continuación, el trabajo desarrollado por Antonio Sanabria para este número analiza las vías de financiación y su impacto potencial sobre las economías receptoras de la respuesta comunitaria a la crisis del COVID-19. El autor es consciente de la incertidumbre que rodea un diagnóstico de este tipo, carente de antecedentes, sin por ello renunciar a una interpretación compleja y detallada de la cuestión. Para ello, se adentra en el análisis de los rasgos particulares de los mecanismos comunitarios que se han activado, con especial atención a dos cuestiones fundamentales: el volumen de los recursos movilizados y las implicaciones del acceso de los países a los mismos. Resulta innegable el refuerzo económico para los Estados miembros que suponen la implementación y sobre todo el volumen de los Fondos de Recuperación Europeos, un instrumento de financiación original respecto a otras vías por las que tradicionalmente ha optado la UE. Se señala, además, que una parte considerable de estos fondos son transferencias, lo que supone otra importante novedad. El texto destaca, asimismo, otras dos cuestiones: el carácter estructural de los fondos y la naturaleza mutualista de la deuda con la que se financian. Sin embargo, la superación de ciertas barreras puede llevarnos a equívocos en cuanto a la gratuidad y ausencia de condicionalidad de las medidas. Cabe decir que el volumen de fondos resulta insuficiente para los retos a afrontar, y todo indica que existe una descompensación entre plazos de ejecución y el alcance de los objetivos fijados. Así lo afirma el autor y nos advierte sobre el hecho de que el aumento de la deuda ocasionada por los fondos europeos exigirá igualmente su devolución, consecuencia de un mayor endeudamiento a escala comunitaria que incluirá también la parte de transferencias. Hay que mencionar, igualmente, la exigencia de elaborar —y aplicar— planes naciones que contengan proyectos transfronterizos, lo que en ningún caso cierra la puerta a medidas continuistas que insistan en la austeridad como criterio que guíe la política económica, ni evita que se impongan las prisas por cumplir los plazos en la ejecución de los fondos a la ambición en las metas.
El siguiente artículo, firmado por Adolfo Rodríguez, complementa el análisis anterior sobre los instrumentos de financiación de la UE. El texto arranca con una descripción de los recursos movilizados y otras medidas de emergencia desplegadas para hacer frente a la pandemia y la crisis, poniendo especial atención en la suspensión de la aplicación del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento. En ese comienzo, el autor nos adelanta la tesis fundamental que guía la argumentación del texto: las ayudas comunitarias, más que transformar, reforzarán el neoliberalismo que impregna la construcción europea. A pesar de la publicidad que han recibido los fondos Next Generation EU (NGEU), se afirma que la actuación tanto de las instituciones comunitarias como de nuestro gobierno ha carecido de transparencia. Se ha insistido, en todo caso, en el enorme potencial de los fondos europeos, no sólo para activar una economía todavía débil por los efectos del COVID-19, sino, lo que acaso sea más transcendente, para transformarla en clave «verde y digital», lema con el que se ha lanzado el NGEU y que habría seducido a los que sostenían posiciones críticas en un inicio. Uno de los argumentos más reiterados en este asunto apunta al enorme esfuerzo financiero realizado por las instituciones comunitarias, que, sin embargo, el autor no comparte, ni en lo que concierne a los recursos que le corresponden al Estado español, ni respecto a las transferencias. Compara, en este sentido, la entidad de estos fondos con el sustancial aumento de la deuda pública, situándonos en el debate sobre la supuesta gratuidad de las transferencias (los únicos fondos que hasta ahora ha solicitado el gobierno). Defiende que, en realidad, sí tienen un coste y que éste será sustancial, tanto porque la deuda contraída por la Comisión Europea para financiar el NGEU tendrá que devolverse con cargo al presupuesto comunitario como por la condicionalidad exigida por la CE para poder disponer de las transferencias. Y afirma, asimismo, que una parte de los fondos en realidad se corresponde con partidas que ya figuraban en el presupuesto comunitario. Tras analizar los objetivos económicos que determinarán el uso de los fondos, el texto repara en dos cuestiones centrales. La primera es que, en opinión del autor, estos objetivos poco o nada tendrán de verde, a pesar de que todos los proyectos se presenten con este etiquetado. Y la segunda apunta a que los principales beneficiarios de los mismos serán las grandes corporaciones. Por todo lo anterior, el texto concluye que se ha perdido una oportunidad para poner las bases de otra economía.
Ángel Vilariño pone el foco de su artículo en el papel neurálgico del Banco Central Europeo (BCE) en el periodo dominado por la pandemia y las políticas encaminadas a reactivar y reestructurar las economías comunitarias. La intervención de esta institución ha tenido muy en cuenta la experiencia, que el autor califica de fallida, en los años que siguieron al crack financiero, consistente básicamente en proteger de la bancarrota a los grandes bancos. El potencial con el que, por definición, cuenta esta institución, crear dinero, ha sido considerablemente reforzado para adaptarlo a la situación de emergencia que estamos viviendo. En un contexto donde los tipos de interés ya son muy bajos o incluso negativos, el BCE ha activado otros mecanismos para aumentar la liquidez, la denominada «flexibilización cuantitativa», flexibilizando las normas regulatorias para beneficiarse de la misma. El resultado de estas políticas ha sido una inyección masiva de dinero, a largo plazo y con tipos de interés bonificados, puesta a disposición de los bancos comerciales, permitiéndoles adquirir a través de ellos grandes cantidades de títulos públicos y privados en el mercado secundario. Se ha reforzado de esta manera el oligopolio bancario, al tiempo que ha aumentado el balance de los bancos centrales del Eurosistema. El objetivo de esta actuación extraordinaria era que esa liquidez se filtrara a las familias y empresas, favoreciendo así la reactivación y reestructuración económicas. Dicho objetivo, según el autor, no se ha alcanzado o, en todo caso, los resultados han sido muy discretos. Gran parte de esa liquidez ha permanecido ociosa en las cuentas del BCE o ha sido canalizada a los mercados bursátiles, propiciando el alza en las cotizaciones de las mismas y el enriquecimiento de los que operan en esos mercados. Se ha consolidado así una política monetaria que pasaba por ser «no convencional» y que es el nudo gordiano de la financiación de los grandes bancos y de la sostenibilidad de la deuda pública. Como señala el autor, la salida futura de esta política monetaria heterodoxa está llena de dificultades e incertidumbres, en un escenario donde podría aumentar la inflación, con la inevitable repercusión que ello tendría para los tipos de interés, y experimentarse sacudidas financieras y movimientos volátiles de capital.
Con el título «La banca pública europea en la salida de la crisis», Nuria Alonso y David Trillo analizan el decisivo papel que ha desempeñado esta institución, de dispar entidad dependiendo del país comunitario considerado. De hecho, la banca pública ha sido —en términos generales y en España, por supuesto— un verdadero «colchón amortiguador» que ha permitido mitigar el colapso productivo provocado por la pandemia y las medidas de confinamiento adoptadas por los gobiernos. Tal y como indican los autores, las políticas de estímulo se han llevado a cabo a través de préstamos directos y, fundamentalmente, por medio de avales. Además de contribuir a levantar este colchón, la banca pública debería contribuir a la transformación del sistema productivo. Su actuación tiene que centrarse en apoyar aquellos sectores estratégicos que promueven el crecimiento económico y la cohesión social, dirigirse a aquellos grupos —como las pequeñas y medianas empresas, los microestablecimientos, las mujeres y los jóvenes— que tienen dificultades para obtener financiación crediticia en condiciones favorables y apoyar la actividad de las corporaciones locales. El texto sostiene que la banca pública, a diferencia de la privada, reúne las condiciones para acometer estos objetivos. Para ello, se hace un repaso de algunas de las políticas aplicadas en diferentes países comunitarios a raíz de la irrupción de la pandemia, enfatizando en que una parte de las mismas se ha canalizado a través de los bancos públicos. Aunque todavía no se dispone de suficiente evidencia empírica para valorar el impacto de los diferentes programas, el texto sostiene que, en términos generales, su incidencia ha sido claramente positiva.
Sobre «El poder corporativo en la Europa del capital» reflexiona la contribución al dossier de Erika González y Pedro Ramiro. Arranca el texto con una consideración que los autores consideran crucial: la enorme cantidad de recursos que, en comparación con las partidas sociales, reciben las grandes empresas españolas con cargo al NGEU y al BCE. El sector corporativo, en opinión de los autores, forma parte de la esencia misma del «proyecto europeo». No resulta extraño, por tanto, que sea el principal beneficiario de los fondos comunitarios. El texto pone de relieve diferentes hitos que ilustran la centralidad corporativa desde el nacimiento mismo de las Comunidades Europeas: la creación de la Mesa Europea de Industriales, la aprobación del Tratado de Maastricht y las políticas desreguladoras y privatizadoras que se desplegaron desde entonces, un escenario propicio para la ampliación y consolidación de las grandes empresas, que ganaron en tamaño e influencia. La firma del Tratado de Lisboa, a finales de 2007, otorgó rango constitucional a las políticas neoliberales. En paralelo, la UE refuerza su perfil de espacio abierto a la competencia global con la intención de ganar nuevos mercados en pleno proceso de liberalización. Con esta perspectiva, esta contribución pone el foco en los diferentes acuerdos comerciales y de inversión suscritos por la UE, que han abierto nuevas y muy rentables parcelas de negocio para los grupos transnacionales, así como espacios proclives para la defensa de sus privilegios. Todo este engranaje corporativo se articula y se expresa alrededor de los grupos de presión, las puertas giratorias y los think tanks. El texto destaca la vinculación de las políticas ultra expansivas del BCE con la industria financiera y las grandes corporaciones, que han recibido, en condiciones extraordinariamente favorables, los recursos de esta institución. Esta mirada crítica se dirige también a los fondos NGEU, los cuales, tanto por los proyectos a los que se destinan como por los actores que los van a materializar, están muy lejos de favorecer la transición verde que pretende abanderar la CE.
El texto elaborado por Adrian Zelaia-Ulibarri, con el que se cierran los artículos del dossier, plantea una aproximación a las ayudas puestas a disposición de los Estados en línea con los objetivos de recuperación, transformación y resiliencia enunciados por la CE. Con ese propósito, incide en algunos hechos que nos permiten detectar los rasgos fundamentales de la estrategia comunitaria y que revelan las controversias entre lo enunciado y lo realmente perseguido por las instituciones europeas. El contenido del artículo señala que el propio calendario de los fondos revela la puesta en marcha de instrumentos estructurales para hacer frente a un reto supuestamente coyuntural, como es la crisis generada por el COVID-19. El Reglamento que acompaña estos instrumentos establece, asimismo, que las medidas a aplicar por parte de los países beneficiarios quedan sometidas a las posiciones políticas de la UE y a otros objetivos preestablecidos. Esto indicaría que, detrás de las ayudas, subyacen otras prioridades estructurales perseguidas por el proyecto comunitario que divergen de los objetivos originalmente enunciados para la puesta en marcha de los fondos. Así lo constata el autor y nos confirma que, frente a la teórica finalidad de recuperación económica, necesaria para el mantenimiento del modelo social europeo, de transformación y de resiliencia para las economías, la UE ha priorizado otras metas que venía persiguiendo desde tiempo atrás, como ocurre con la digitalización o el apalancamiento del preexistente Pacto Verde Europeo.
Como es habitual, el dossier se complementa con la reseña de un libro que ha parecido de especial interés para el tema tratado (Reescribir las reglas de la economía europea, de Joseph Sitiglitz), a cargo de Marta Cazorla, y con la sección «Para saber más».
